La prórroga del referendum

Por Oscar A. Bottinelli

Lo que está en juego es la certeza absoluta de las garantías electorales. 

 En materias de actos y procedimientos electorales, tanto de elecciones como de instancias plebiscitario-referendario, en cuanto a plazos y fechas, Uruguay adhiere al modelo más rígido, doblemente rígido: las fechas y plazos están establecidos en forma precisa en la Constitución de la República (sin abanicos) y la Constitución solo es modificable con la decisión en última instancia del Cuerpo Ciudadano. En consecuencia, a diferencia de otros países, las fechas y los plazos no pueden fijarse ni modificarse por ley especial, ni por ley ordinaria, ni por acto de gobierno o acto administrativo. 

Y, también a diferencia de otros países, la Constitución no puede modificarse por decisión legislativa, ni aún por mayorías especiales: siempre y sine qua non se requiere la aprobación o convalidación del Cuerpo Ciudadano, es decir, del órgano compuesto por todos los ciudadanos naturales y legales con ciudadanía en ejercicio y habilitados para votar. La razón de la primera rigidez es precisamente dar garantías a todo el sistema político y a la ciudadanía de que los actos electorales se realizan en fechas o plazos pre establecidos, y se evita algo común en regímenes parlamentarios: el establecimiento de la convocatoria o el estiramiento o achicamiento de los plazos en función de la conveniencia política de quienes tienen ese poder de convocatoria o decisión. 

 En las sucesivas reformas constitucionales se fue limitando la discrecionalidad. Así es como en la de 1967, para el caso de disolución de las cámaras y convocatoria a nuevas elecciones, se fijó el octavo domingo siguiente en sustitución de la norma de 1934 y 1942, que establecía un plazo de sesenta días. La lógica uruguaya es la rigidez como garantía, la plena previsibilidad sin lugar a ninguna duda (ni duda razonable ni duda no razonable) En la historia del país, en vigencia de la poliarquía, a contar desde entre 1916 y 1919, solo se suspendió elecciones una sola vez y por vía legislativa: el 20 de abril del año pasado (2020). Esa ley (número 19.875) fue dictada en base a una razón de riesgo de extrema gravedad, para evitar la pandemia que suponía la comparecencia de circa 2:300.000 personas en mesas de votación en un lapso de alrededor de 12 horas. Violar la Constitución –como se hizo- requería una precisión de micro cirugía, de la que carecieron los legisladores y las dirigencias políticas. 

El no cumplimiento de la Constitución por razones de extrema fuerza mayor, debió ser saneado por el Cuerpo Ciudadano mediante un plebiscito de convalidación2 , concomitante con las elecciones departamentales (como lo planteó el Partido Colorado y al que se opusieron, sin razón valedera, tanto el Partido Nacional como el Frente Amplio). No solo se incurrió en una violación no saneada, sino que se rompió la lógica de la rigidez en los plazos, al otorgar a la Corte Electoral la fijación de la nueva convocatoria. La alta comparecencia y el porcentaje habitual de votos en blanco y nulos, puede interpretarse como un saneamiento sui generis, aunque no pleno, de esa violación constitucional. 

 En materia de recursos de referéndum contra las leyes, la Constitución establece (artículo 79, parágrafo segundo): “El veinticinco por ciento del total de inscriptos habilitados para votar, podrá interponer, dentro del año de su promulgación, el recurso de referéndum contra las leyes y ejercer el derecho de iniciativa ante el Poder Legislativo”. De lo anterior, y de la lógica explicada previamente en forma sucinta, hay dos condiciones sine qua non: que el recurso lo interponga el 25% de los habilitados para votar, y que se haga dentro del año de su promulgación. El 9 de julio de 2020 se promulgó la Ley 19.899, conocida como Ley de Urgente Consideración (LUC). El 18 de diciembre de 2020 las organizaciones promotoras del referéndum iniciaron ante la Corte Electoral el trámite de recolección de adhesiones. Ahora se informa que la comisión impulsora de dicho referéndum propondría una extensión del plazo previsto en la Constitución en forma expresa, sin posibilidad de discrecionalidad alguna. Como no se ha presentado ninguna iniciativa escrita y solo se han hecho manifestaciones verbales de algunos dirigentes, no todas coincidentes, no se conocen los fundamentos de este pedido de incumplimiento de la Constitución de la República.

 En algún momento se ha mencionado como causa la existencia de hechos de fuerza mayor y se ha invocado el precedente de la ley que modificó la fecha de las elecciones departamentales. Al respecto caben algunas consideraciones: Uno. En el caso de las elecciones departamentales se realizan en un solo día y en un lapso de alrededor de doce horas; en el caso de la recolección de adhesiones para un referéndum, el plazo es 730 veces mayor (365 días completos y no medio día). En este caso no hay una concentración de 2.300.000 personas en medio día. Dos. 

En los primeros cinco meses de vigencia de la ley hubo un funcionamiento cuasi normal de la sociedad en materia de movilidad e inclusive el 27 de setiembre hubo una movilización legal y obligatoria de 2.309.510 personas entre las 8:00 y las 20:30 horas Tres. Los promotores del referéndum no utilizaron esa masiva convocatoria en la búsqueda de adhesiones Cuatro. Tampoco utilizaron el 44,1% del tiempo disponible (es decir, no utilizaron 161 de los 365 días previstos constitucionalmente). Recién se presentaron ante la Corte Electoral 161 días después. Cinco. Las informaciones periodísticas permiten inferir que la razón de ese no uso del 44% del tiempo fue la dificultad de acordar entre los promotores qué artículos se recurrirían.

 De donde: la razón de la pérdida de esos 161 días no fue por causas de fuerza mayor, sino por disidencias conceptuales entre los promotores. La no pertinencia de la prórroga parece claro. Lo que no queda claro es si quienes promueven esa prórroga son conscientes que lo que proponen es afectar seriamente las fuertes garantías electorales que se fueron consolidando en el Uruguay a lo largo de un siglo. Una vez que se puede prorrogar algo una vez, y luego otra, ya nadie podrá detener que, por una ley o una mayoría en la Corte Electoral, se encuentren razones de fuerza mayor para prorrogar las elecciones nacionales o el balotaje, y con ello se prorroguen los periodos de gobierno y las legislaturas. Es mucho lo que está en juego en términos históricos.